Yellen ou Summers?

Sobre a escolha de Obama.

Programas Sociais - CCT

Recentemente, participei de uma pesquisa que procurou mapear os programas CCT (Conditional Cash Transfers) em 6 países da América Latina: Brasil, México, Colômbia, Peru, Jamaica e Honduras. Os programas de transferência condicional de renda são aqueles que pagam um beneficio monetário às famílias em troca de que elas invistam em capital humano, notadamente saúde e educação. Assim, ele alivia a pobreza de curto prazo ao mesmo tempo em que cria condições para que aquela família saia da pobreza no médio/longo prazo. A diminuição da pobreza e as externalidades geradas (às vezes para a família o mais vantajoso é ter a criança trabalhando) justificam a implementação do programa. As condicionalidades, além de seus benefícios próprios, são também outra forma de legitimá-lo à sociedade, porque estabelecem uma obrigação aos beneficiários (ou seja, o recurso não vem "de graça").

Este modelo de política social teve suas origens em municípios brasileiros e também no México nos anos 90 e acabou se difundindo por quase toda a América Latina no fim dos anos 90 e inicio dos anos 2000. Em muitos países, a implantação do programa ajudou a estruturar a política social, unificando e racionalizando programas antigos. Hoje em dia, os maiores programas são o Bolsa Família do Brasil (14 milhões de famílias beneficiadas) e o Oportunidades do México (6 milhões de famílias). Um ponto importante é que apesar dos programas CCT terem a mesma lógica, são várias as diferenças de país para país. Características gerais como população-alvo, proporção da população atendida (cobertura), valor real da transferência, forma de pagamento, condicionalidades, resultados e avaliação variam bastante entre eles.

Como pode ser percebido, a implementação de um programa deste tipo é bem trabalhosa. Durante o desenho de um CCT, são muitas as questões que devem ser levadas em conta pelos policymakers. As mais fundamentais são as listadas abaixo:

1. Funding (mais crítico em países mais pobres, porque além das restrições financeiras, o percentual de famílias elegíveis é maior)

2. Definição da população elegível

3. Definição de método de targeting e aprimorá-lo constantemente, evitando erros de inclusão ou exclusão

4. Definição de desenho institucional e relação entre os órgãos responsáveis e diferentes esferas governamentais

5. Definição de forma de pagamento, periodicidade, a quem (geralmente são para as mães) e métodos de evitar a manipulação política do programa

6. Monitoramento das condicionalidades e definir qual a abordagem adotada em caso de não cumprimento (punição ou ajuda)

7. Garantir a oferta de serviços na região (não adianta exigir frequência escolar se não há escola na localidade)

8. Implementação de ouvidoria, atendimento (ajuda) e publicidade

9. Definir formas de auditoria

10. Definir formas de monitoramento e avaliação

Cada um desses tópicos merece longas considerações, mas acredito que não há espaço suficiente. Um destaque importante é que a percepção positiva dos programas é ligada a não existência de erros de targeting, ao conhecimento do funcionamento do programa e ao reconhecimento da importância e dos efeitos positivos. Erros de inclusão, por exemplo, tem um impacto de imagem pior do que erros de exclusão.

Os economistas tem muito a dizer sobre várias etapas destacadas acima, com destaque para os métodos de targeting e para os métodos de avaliação. Os métodos de targeting são formulados e avaliados por meio de pesquisas empíricas. Um métodos mais utilizados é o Proxy Means Test, que nada mais é do que um modelo econométrico que procura captar a elegibilidade das famílias por meio de uma séries de variáveis (desde educação do pai até o número de televisores na casa).

Em relação à avaliação, acredito que seja o prato cheio para os economistas. Organismos multilaterais, universidades e think-thanks buscam avaliar impactos relacionados aos programas CCT. Um ponto de destaque é que algumas vezes a avaliação futura já é incorporada no desenho do programa, como no caso clássico do mexicano Oportunidades. Desde o seu início em 1997 (quando ainda tinha o nome de Progresa), o programa possibilita a realização de diversas avaliações experimentais, que acabam direcionando futuramente as revisões do programa.

E sobre o resultado das avaliações? De maneira geral, pode-se afirmar que elas tem mostrado resultados importantes em relação à diminuição da pobreza e em alguns casos em indicadores relacionados às condicionalidades, como saúde e frequência escolar. Quando são analisados outcomes mais amplos, como qualidade da educação recebida, os resultados já se tornam bem menos positivos. Isso mostra, portanto, que existem muitos desafios pela frente, sendo que os principais tem a ver com a qualidade dos serviços ofertados, evolução das condicionalidades para novos cenários e outros relacionados ao monitoramento e avaliação. É nesse sentido que os programas devem procurar avançar, não só por si só, mas com a ajuda do ambiente externo a eles.